徐金明
  近年來,隨著經濟社會快速發展,因農村土地問題引發的矛盾糾紛較為突出,成為影響社會和諧穩定的重要因素之一。檢察機關通過查辦發生在土地領域的職務犯罪案件、打擊刑事犯罪、開展民事督促起訴等途徑,有效化解了部分因農村土地問題引發的矛盾糾紛,取得了較好實效。但也存在一些問題,有待在實踐中逐步探索與改進。
  實踐探索與成效
  近年來,海南省東方市檢察院充分發揮檢察職能,積極探索通過各種途徑化解因農村土地問題引發的矛盾糾紛,取得了良好效果。
  深入查辦土地糾紛背後的職務犯罪案件,著力解決群眾反映強烈的問題。2010年以來,共立案查辦發生在農村土地流轉、徵地補償等環節的貪污賄賂案件33件63人,占同期查辦職務犯罪案件總人數的80%。如感城鎮寶西村群眾多次上訪舉報村幹部貪污腐敗,東方市檢察院組織幹警深挖細查,查處了村委會原主任蘇某等7名村幹部貪污85萬元徵地補償款案,消除了村民的怨憤情緒,化解了持續6年的涉檢進京信訪積案。
  嚴厲打擊涉及農村土地問題的刑事犯罪,著力維護農村社會和諧穩定。2010年以來,共批捕非法占用農用地、非法轉讓倒賣土地使用權等農村土地領域刑事犯罪案件8件11人、起訴14件20人(含上年結轉)、法院判決15件21人(含上年結轉)。如四更鎮四北村多次組織村民上訪,強烈反映村委會主任彭某等人以權謀私,非法轉讓、倒賣土地使用權。東方市檢察院開展法律監督調查,並依法督促公安機關對該案立案偵查。彭某、周某等人被以非法轉讓土地使用權罪判處一年至三年不等的有期徒刑。
  運用民事督促起訴化解農村土地糾紛,著力化解土地承包“三過”問題(承包租金過低、期限過長、面積過大)。2009年以來,東方市檢察院運用民事督促起訴等工作機制,積极參与全市農村土地“三過”問題專項整治,督促起訴三家鎮紅草村3820畝集體土地承包顯失公平、四更鎮英顯村2500畝集體土地承包合同無效等嚴重侵害農民利益的案件95件,輓回經濟損失2600餘萬元,協助市委、市政府解決了76328畝農村土地承包中的“三過”問題,收回土地承包經營權4096畝。
  註重對土地管理的調查研判與預警評估,著力當好黨委政府的參謀助手。立足檢察職能,綜合運用法律監督調查、風險預警評估等手段,著力從源頭上預防和控制因土地問題引發的矛盾糾紛。2010年以來,共向地方黨委、政府和相關部門提交完善制度、規範管理的分析研判報告20份。如針對在參與全市“三過”問題專項整治工作中發現的農村土地管理問題,形成《關於我市農村土地承包幾個常見問題的報告和處理建議》報送東方市委,得到肯定和好評。
  存在的問題與局限
  發出民事督促起訴書後存在起訴難的問題。農村土地“三過”問題損害的是集體權益。這一類土地承包合同糾紛案件,發包時可能就是在村幹部的主導下一手操作的,所以對於群眾意見能拖就拖。有的村幹部法律知識和訴訟能力缺乏,不願意通過訴訟解決糾紛。另外,由於“三過”合同涉及標的大,一旦提起訴訟,需先行繳納一大筆訴訟費,如聘請律師還要支付律師費。以上問題導致村委會被督促起訴後不將案件起訴或怠於起訴。
  在“兩法銜接”工作中的監督實效不夠強。檢察機關依托“兩法銜接”工作機制,在打擊涉土領域刑事犯罪方面取得一定實效。但“兩法銜接”工作涉及的相關單位數量多,案件專業性強,檢察機關對行政執法機關的監督力度受自身力量的影響和制約。一方面,檢察機關對於行政執法機關應當移送而不移送的涉嫌犯罪案件,缺乏有效監督。另一方面,對於公安機關受理行政執法機關移送案件線索的處理情況跟蹤監督也不到位。
  辦案幹警整體綜合素質和能力有待提升。查辦涉土領域職務犯罪,需要一支經驗豐富、素質和能力強的辦案幹警隊伍。目前,許多檢察院都存在辦案幹警年齡結構、知識結構不盡合理的情況,缺乏具有較高業務素質和能力及有豐富辦案經驗的人員,影響了辦案效果。
  改進對策與建議
  進一步加大查辦和預防職務犯罪工作力度。堅持有案必查、有腐必懲,深入查辦和預防發生在群眾身邊、損害群眾利益的涉土領域職務犯罪案件。突出查辦領導幹部違規插手干預土地開發利用,官商勾結、權錢交易的案件;國家工作人員在土地徵用、出讓、轉讓領域利用職務便利貪污受賄,以及濫用職權、玩忽職守等瀆職犯罪案件;與國家工作人員勾結,共同貪污受賄,以及為謀取不正當利益向國家工作人員行賄的犯罪案件。在嚴肅查辦職務犯罪案件的同時,充分發揮辦案的治本功能,既要結合個案查處中發現的發案單位管理方面的問題提出改進完善的建議,又要認真總結分析土地領域職務犯罪的規律特點,深入剖析犯罪易發多發的原因,著重從體制、機制層面查找缺陷漏洞,有針對性地提出預防對策建議,努力實現辦理一案、教育一片、警戒一方的最佳辦案效果。
  進一步提升“兩法銜接”工作實效。進一步暢通行政執法機關與司法機關之間的信息渠道,按照最高人民檢察院、公安部《關於在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等規定,落實聯席會議制度、備案制度和定期通報信息等工作機制,及時交流執法辦案信息,便於檢察機關及時掌握違法犯罪的動態情況。通過各種途徑增強行政執法機關和司法機關對案件事實、性質和適用法律等問題的共識,促使行政與司法資源最大限度地合理利用。
  進一步加強內外協作形成打擊合力。各級檢察機關相關業務部門,如舉報、偵監、公訴、民行等部門也要相互聯繫、緊密配合,偵監、公訴部門在做好發現和移送線索工作的同時,對一些案件要提前介入,在保證辦案質量的前提下快捕快訴。外部協作方面,針對土地領域職務犯罪案件涉及部門多、專業知識強、證據收集程序繁瑣的狀況,檢察機關同紀委、國土、財政等單位建立聯席會議以及相關工作聯繫機制,定期互通情況,充分調動多方力量形成打擊合力。
  進一步優化資源配置提高隊伍整體素能。運用職務犯罪偵查一體化工作機制,進一步整合內部辦案資源,將業務骨幹充實到辦案一線,最大限度地挖掘辦案潛力。通過集中辦案、傳幫帶等方式,全面提高自辦案件的發現能力、突破能力、深挖能力。由於土地領域職務犯罪案件涉及專業性較強,需精通刑法、刑事訴訟法等法律專業知識,同時還要瞭解掌握稅務、國土等部門和領域的專業知識。建議檢察機關在招錄公務員時,適當招錄、配備具有稅務、國土等專業知識背景的人員,以提升隊伍的綜合素能。
  (作者系海南省東方市檢察院檢察長)  (原標題:法律監督解決農村土地問題的思考與實踐)
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